brig. gen. v. v. Doc. Ing. František BARTKO, CSc.
Príspevok na medzinárodnej konferencii „BEZPEČNOSTNÍ MANAGEMENT A SPOLEČNOST“ Brno 2011 , publikované v Zborníku konferencie, ISBN 978-80-7231-790-5
ÚVOD
V súvislosti s prebiehajúcim strategickým hodnotením obrany SR sa v marci 2010 objavil na stránkach internetu článok s názvom „Krízový manažment je v kríze“[1] v ktorom autor konštatuje, že krízový manažment štátu je v kríze. Svoje tvrdenie opiera o výsledky hodnotenia stavu OS SR na začiatku roku 2011 a o prístupy a spôsoby ich riešenia ústrednými štátnymi organmi. Ide o závažne tvrdenie, ktoré vyvoláva celý rad otázok. Tou najzávažnejšou je otázka funkčnosti krízového manažmentu štátu a možností jej narušenia. Je teda krízový manažment SR funkčný? Som presvedčený, že áno. Napriek celej rade problémov, poslanie a úlohy, ktoré mu vyplývajú zo zákonov v oblasti zabezpečenia bezpečnosti štátu, je v súčasnosti schopný naplniť. Faktom ale je, že v posledných rokoch môžeme pozorovať celý rád rizík, ktoré jeho funkčnosť a efektívnosť výrazne znižujú.
Ostatné roky jednoznačne potvrdili nárast významu krízového manažmentu aj v oblasti nevojenských ohrození a následných kríz nevojenského charakteru. Rovnako je zrejmá aj vzrastajúca frekvencia a intenzita krízových situácií naturogenného pôvodu. Najaktuálnejšie a najzložitejšie sú v súčasnosti krízy, ktoré sú dôsledkom nastupujúcich klimatických zmien a geofyzikálnych javov. Frekvencia ich výskytu aj úroveň dopadov na bezpečnosť obyvateľstva, na škody na majetku a na infraštruktúre má prudko stúpajúcu tendenciu.
V období máj až september 2010 bolo na území Prešovského kraja povodňami zasiahnuto celkom 316 obci, pričom niektoré obce boli zasiahnuté opakovane (máj až jún: 286 obci v 9 obvodoch, júl: 29 obci v 6 obvodoch, august: 6 obci v 4 obvodoch, september: 1 obec).
Výdavky na povodňové záchranné práce vykonané v územnom obvode Obvodného úradu Prešov počas povodní v mesiacoch máj – august 2010 dosiahli sumu 2 725 770 EUR a v celom Prešovskom kraji dokonca 7 553 497 EUR.
Prívalová voda a nánosy bahna, ktoré zaplavili obytné domy, priemyselné zástavby, verejné priestranstva, komunikácie a poľnohospodársku pôvodu, spôsobili obrovské škody na stavbách, inžinierskych sieťach, cestných aj železničných komunikáciách a mostoch.
Špecifikom povodní boli následné rozsiahle zosuvy pôdy. V Prešovskom obvode došlo (v hodnotenom období) k 17 zosuvom pôdy, ktoré ohrozovali obydlia občanov alebo iný nehnuteľný majetok a starostovia 12 dotknutých obci vyhlásili mimoriadnu situáciu z dôvodu následných zosuvov pôdy, ktoré ohrozovali obydlia občanov alebo iný nehnuteľný majetok [2].
Rovnako významné a nebezpečné sú aj krízy, ktoré vznikajú následkom veľkých geofyzikálnych katastrof, technologických havárií alebo ich kombinácií, ktorých dopady môžu presiahnuť regionálnu aj národnú úroveň (zemetrasenie v Japonsku a následné poškodenie jadrových reaktorov vo Fukušima).
Analýzy priebehu týchto kríz, ich riadenia a činnosti krízových manažmentov na všetkých úrovniach stále výraznejšie poukazujú na špecifický druh rizík, ktoré vznikajú mimo aj vnútri systému krízového manažmentu. Tieto rizika môžu zásadným spôsobom ovplyvniť jeho funkčnosť v procese riadenia krízy a následne aj následky tejto krízy. Pôvod týchto rizík môžeme nájsť mimo systému (vonkajšie) alebo priamo v systéme (vnútorné) krízového manažmentu. Včasná identifikácia týchto rizík ako aj faktorov ktoré ich ovplyvňujú sú základným predpokladom pre ich elimináciu, alebo aspoň pre zníženie ich možných dopadov na systém krízového manažmentu a na zvládnutie riadenej krízy.
1. IDENTIFIKÁCIA RIZÍK V KRÍZOVOM MANAŽMENTE
Všeobecne existuje celý rad definícií rizika, ktoré sú však zamerané predovšetkým na oblasť podnikateľských rizík. V prípade rizík v krízovom manažmente pôjde o takzvané čisté rizika, pre ktoré je charakteristické nebezpečenstvo vzniku len nepriaznivých situácií, resp. nepriaznivých odchýlok od požadovaného stavu, za ktorý sa v krízovom manažmente považuje eliminácia príčin krízy ešte pred jej vznikom, alebo prekonanie jej negatívnych následkov a obnovenie fungovanie daného systému v prípade prepuknutia krízy s čo najmenšími stratami.
To znamená, že pod pojmom riziko v krízovom manažmente budeme chápať predovšetkým: nebezpečenstvo chybných rozhodnutí, pravdepodobnosť alebo možnosť strát či neúspechu v procese riadenia krízy, pravdepodobnosť negatívnej odchýlky od očakávaného výsledku alebo dokonca znefunkčnenie celého systému krízového manažmentu pôsobením špecifických hrozieb na jeho slabé a zraniteľné miesta.
Z hľadiska miesta vzniku rizík v krízovom manažmente ich môžeme rozdeliť na externé rizika, ktoré majú svoj pôvod mimo sledovaného systému a interné rizika, ktoré vznikajú vnútri systému.
Pre hodnotenie každého rizika je veľmi dôležité určenie kľúčových faktorov, ktoré môžu ovplyvňovať proces jeho vzniku a reálnych prejavov (dopadov) v systéme krízového manažmentu. V závislosti na tom, do akej miery môžeme reagovať na príčiny rizika, môžeme faktory rizika rozdeliť do troch skupín :
1. Faktory ovplyvniteľné – vzťahujú sa najmä na procesy prebiehajúce vnútri systému,
2. Faktory relatívne ovplyvniteľné – patria sem faktory, ktoré postihujú národnú úroveň krízového manažmentu,
3. Faktory neovplyvniteľné – týkajú sa predovšetkým medzinárodnej úrovne krízového manažmentu, ale môžeme sem zaradiť aj faktory environmentálne.
Pri identifikácii interných rizík krízového manažmentu budeme vychádzať predovšetkým z analýzy riadenia kríz, ktoré už prebehli. Pre identifikáciu rizík, ktoré sa môžu objaviť v budúcich krízach sa úspešne využívajú metódy modelovania a simulácie krízových situácií a následné precvičovanie činnosti krízového manažmentu pri reakcii na tieto situácie.
Pri identifikácií rizík v tomto prípade ako hlavný zdroj bol využitý práve prvý variant – analýza záverov z riadenia kríz, ktoré už prebehli s dôrazom na krízy nevojenského charakteru.
2. EXTERNÉ RIZIKA KRÍZOVÉHO MANAŽMENTU
Externé rizika vznikajú mimo systém krízového manažmentu a ich pôvod môže byť rôzny. Ich dôsledky sa však následne negatívne prejavujú práve vnútri systému – v jeho funkčnosti. Tieto rizika sú o to nebezpečnejšie, že systém ich nemôže ovplyvňovať, musí s nimi iba počítať a reagovať na ich dopady.
Hlavnou skupinou týchto rizík budú určite nové ohrozenia, ktoré ešte nepoznáme a na ktoré krízový manažment nie je pripravený.
V súčasnosti sme svedkami nárastu práve takýchto ohrození, ktoré sa denne objavujú predovšetkým v životnom prostredí, v ktorom sa začínajú prejavovať zásadné klimatické zmeny, ktorých dôsledky ešte nie sme schopní v plnom rozsahu predvídať. Rovnako nebezpečné sú aj rizika, ktoré môžu byť dôsledkom zmien v bezpečnostnej situácii vo svete (napr. dôsledky politických zmien na africkom kontinente a pod.).
K hlavným faktorom, ktoré budú mať vplyv na dopady týchto rizík patria predovšetkým
·výskyt nových javov – netypických pre konkrétny región (uragán, veľké lesné požiare zo sucha, prívalové dažde, zosuvy pôdy, zamorenie ovzdušia smogom,… ),
·ignorovanie príznakov zásadných zmien v klimatických a geologických podmienkach (rastúci nedostatok pitnej vody, erózia pôdy,…),
·absencia skúsenosti s riešením nových kríz,
·absencia potrebných síl a prostriedkov na odstraňovanie následkov.
Ďalšou skupinou externých rizík, ktoré môžu mať zásadné dopady na funkčnosť krízového manažmentu štátu sú bezpochyby politické rizika (medzinárodné aj vnútropolitické), ktoré budú mať dopad predovšetkým na bezpečnosť štátu v rámci vojenských ohrození, ale výrazným spôsobom sa môžu prejaviť aj pri nevojenských ohrozeniach medzinárodného alebo národného významu.
Rozhodujúcu úlohu pri týchto rizikách budú zohrávať faktory, ktoré majú vplyv na medzinárodný a národný krízový manažment, ako:
· politická a bezpečnostná stabilita,
· schopnosť prijímať spoločné riešenia a rozhodnutia,
· existencia funkčných medzinárodných (národných) krízových organizácií a inštitúcií disponujúcimi potrebnými silami a prostriedkami na riešenie kríz
Dôležitým druhom rizík s ktorým sa v súčasnosti trápi Slovenský krízový manažment sú legislatívne rizika, ktoré vyplývajú z určitej roztrieštenosti právnej úpravy riadenia štátu v čase krízových situácií.
V právnom poriadku platí súčasne viacero právnych úprav, ktoré upravujú jednotlivé právne vzťahy na tomto úseku. Potrebu úpravy legislatívy zdôrazňujú aj analýzy a záverečné hodnotiace správy z ostatných krízových situácií v súvislosti s povodňami na Východnom Slovensku v roku 2010.
Funkčnosť krízového manažmentu ovplyvňujú predovšetkým nasledujúce faktory legislatívnych rizík:
· zastaranosť (neadekvátnosť) obecne platných predpisov,
· nedostatočné vymedzenie zodpovedností a právomoci na jednotlivých úrovniach krízového manažmentu,
· pomalé prijímanie nových legislatívnych noriem.
Krízový manažment štátu je neoddeliteľne spätý s ekonomikou štátu a teda aj s ekonomickými rizikami, ktoré môžu zásadným spôsobom ovplyvniť jeho funkčnosť. Iba ekonomicky silný a stabilný štát môže garantovať potrebné prostriedky na budovanie funkčného, efektívneho a spoľahlivého krízového manažmentu štátu.
V dôsledku ekonomickej situácie Slovenskej republiky v posledných rokoch, sú skracované predovšetkým výdavky na obranu, čo má za následok doslova kritický stav v ozbrojených silách, ktoré strácajú požadované spôsobilosti pretože finančné zdroje rezortu nezodpovedajú úlohám, ktoré sú na ozbrojené sily kladené a ktoré budú navyše v ďalšom období narastať. Obdobná situácia je však aj v oblasti krízového manažmentu vo verejnej správe.
Medzi faktory, ktoré budú mať hlavný vplyv na túto skupinu rizík môžeme určite zaradiť:
· rozpočtovú politiku štátu,
· trvalý rozpor medzi potrebami a zdrojmi,
· neustály rast cien vo všetkých oblastiach,
· faktor času, ktorý vyplýva zo zdĺhavých procesov verejného obstarávania.
3. INTERNÉ RIZIKA KRÍZOVÉHO MANAŽMENTU
Krízový manažment štátu je, podľa ústavy Slovenskej republiky, riešený v osobitných zákonoch. V zákone č. 387/2002 Z. z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu (ďalej len krízové riadenie) sa definuje sa ako: „súhrn riadiacich činností orgánov krízového riadenia, ktoré sú zamerané na analýzu a vyhodnotenie bezpečnostných rizík a ohrození, plánovanie, prijímanie preventívnych opatrení, organizovanie, realizáciu a kontrolu činností vykonávaných pri príprave na krízové situácie a pri ich riešení“. Táto definícia postihuje funkčnú stránku krízového manažmentu štátu.
Ak však budeme vychádzať z komplexného prístupu k výkladu pojmu krízový manažment, tak ho musíme definovať aj z inštitucionálneho a teoretického hľadiska.
Z inštitucionálneho hľadiska môžeme krízový manažment všeobecne definovať ako sústavu inštitúcií (pracovníkov) zaoberajúcich sa analýzou možnosti vzniku kríz v danom systéme, ich príčin a možných následkov a hľadaním opatrení a nástrojov na prevenciu a na eliminovanie negatívnych dôsledkov v prípade ich vzniku.
Krízové riadenie a opatrenia, ktoré sa v rámci riešenia kríz vykonávajú predovšetkým určené orgány a inštitúcie verejnej správy (štátnej správy a samosprávy), ktoré sú v súlade s Ústavou Slovenskej republiky zodpovedné za vykonávanie nevyhnutných analýz možnosti vzniku kríz, ich príčin a možných následkov ako aj za hľadanie opatrení a nástrojov na prevenciu a na eliminovanie negatívnych dôsledkov v prípade ich vzniku.
Teoretická dimenzia krízového manažmentu je prostriedkom optimalizácie využívania ľudských, materiálových a finančných zdrojov na dosiahnutie vytýčených cieľov na základe štúdia poznatkov o možných krízach, ich príčinách a dôsledkoch na úrovni zaistenia bezpečnosti štátu, spoločnosti ako celku, hospodárskej činnosti a majetku, o princípoch, možných metódach a opatreniach na ich riešenie.
Ak teda budeme hovoriť o interných rizikách ktoré by mohli zásadným spôsobom ovplyvniť krízový manažment procese riadenia krízy musíme brať do úvahy rizika, ktoré môžu mať dopady na všetky tri stránky krízového manažmentu štátu, pretože tie sú veľmi úzko prepojené a navzájom na seba pôsobia.
Skúsenosti z ostatných kríz spojených s povodňami na Východnom Slovensku, len potvrdili závery z analýz kríz nevojenských ohrození v posledných rokoch nie len na Slovensku, ale aj v Českej republike a Poľsku v rokoch 1997 až 2002[3].
Na základe týchto analýz sa ako najväčšie rizika, ktoré ohrozujú funkčnosť krízového manažmentu štátu pri riešení kríz nevojenského charakteru ukazujú rizika súvisiace s ľudským faktorom. Ide predovšetkým o rizika vyplývajúce z nedostatočnej odbornej pripravenosti príslušníkov krízového manažmentu na všetkých úrovniach riadenia, ale zvlášť výrazne je to predovšetkým na úrovni samospráv[5]. Ešte zložitejšia situácia je v oblasti pripravenosti radových občanov na krízové situácie.
K hlavným faktorom, ktoré ovplyvňujú možné dopady týchto rizík patria predovšetkým:
· Podceňovanie bezpečnostných rizík zo strany zodpovedných funkcionárov,
· Absencia analýz ohrození, prevencie, krízových plánov, ich materiálno technického zabezpečenia,
· Neznalosť systému krízového manažmentu s následnými problémami pri organizovaní a riadení záchranných prác,
· Problémy so zapojením občanov do riešenia krízy a s prijímaním účinných opatrení na ich záchranu,
· Pripravenosť občanov reagovať na jednotlivé stupne výstrah (znalosť varovných signálov a činnosti na ne).
Ďalšou skupinou interných rizík sú informačné a komunikačné rizika. Tieto rizika spolu úzko súvisia a majú interaktívnu väzbu. Zabezpečenie nepretržitého a spoľahlivého toku informácií a potrebnej komunikácie vnútri systému a s participujúcimi zložkami je nevyhnutným predpokladom pre zaistenie funkčnosti krízového manažmentu v priebehu riadenia krízy. Pri realizácií tejto požiadavky je nevyhnutné brať do úvahy faktory, ktoré môžu tento proces negatívne ovplyvniť:
· Nekoncepčný prístup k budovaniu krízového informačného a komunikačného systému (KIKS),
· Slabé miesta (spoľahlivosť) KIKS,
· Schopnosť (pripravenosť) zúčastnených viesť krízovú komunikáciu (znalosť technických prostriedkov, komunikačných liniek, schopnosť formulovať potrebnú informáciu),
· Funkčnosť systému varovania (technická funkčnosť a dostupnosť občanom).
Technické a logistické rizika tvoria ďalšiu skupinu interných rizík, ktoré výrazným spôsobom môžu ovplyvniť funkčnosť krízového manažmentu predovšetkým v procese odstraňovania následkov. K hlavným faktorom, pôsobiacim na tieto rizika patria:
· Uplatňovanie výsledkov vedecko-technického rozvoja predovšetkým vo fáze prevencie, ale tiež pri odstraňovaní následkov,
· Nedostatok techniky, hlavne špeciálnej,
· Rozloženie skladov na teritóriu štátu,
· Legislatívne obmedzenia pri používaní techniky zo skladov štátnych hmotných rezerv
· Zmluvné zabezpečenie techniky obcami pre potreby realizácie záchranných prác od podnikateľských subjektov.
Kompetenčné a súčinnostné rizika majú svoj pôvod v nedostatkoch, ktoré vyplývajú z legislatívnych rizík. Okrem faktorov, ktoré boli spomenuté pri legislatívnych rizikách, k nim môžeme priradiť ďalšie, pôsobia vnútri systému:
· Určitá forma rezortizmu pri prijímaní rozhodnutí a riešení súčinnostných otázok,
· Presadzovanie regionálnych alebo miestnych záujmov,
· Možné zlyhanie iných (spolupôsobiacich) subjektov,
· Efektívnosť využívania nasadzovaných síl.
· V teoretickej dimenzii krízového manažmentu pôjde predovšetkým o rizika, ktoré súvisia so schopnosťou využívať a rozvíjať moderné poznatky v oblasti krízového manažmentu pri zvyšovaní jeho funkčnosti. Pri hodnotení týchto rizík je potrebné brať do úvahy nasledujúce faktory:
· Výskum, zovšeobecňovanie skúsenosti a ich odovzdávanie príslušníkom krízového manažmentu a širokej verejnosti,
· Existencia vzdelávacieho systému zameraného na krízových manažérov na všetkých úrovniach riadenia,
· Úroveň všeobecnej osvety a prípravy obyvateľstva.
ZÁVER
Je potrebné si uvedomiť skutočnosť, že rizika sú nevyhnutnosťou záťažou, ktorá bude život človeka neustále sprevádzať vo všetkých sférach jeho činnosti. Pochopenie príčin ich vzniku v systéme krízového manažmentu je iba počiatočným krokom na ceste k riešeniu príčin a možných dopadov. Krízový manažment štátu je zložitý systém, ktorý je v neustálom vývoji, pretože spektrum, rozsah a možné dôsledky bezpečnostných ohrození neustále narastajú. Zabezpečiť jeho funkčnosť je základnou podmienkou pre naplnenie hlavného cieľa krízového manažmentu. Cieľom príspevku bolo definovať kategórie rizík, ktoré sa môžu objaviť v krízovom manažmente a faktory, ktoré ich ovplyvňujú. Ide o základný krok umožňujúci pristupovať k týmto rizikám aktívne v procese ich riadenia s cieľom zamedziť pôsobeniu už existujúcich alebo budúcich nepriaznivých faktorov a navrhnúť riešenia, ktoré by pomohli eliminovať ich účinok na krízový manažment štátu.
LITERATÚRA
[1] ULIAN, J.: .Krízový manažment je v kríze, http://blog.tyzden.sk, 2011, ISSN: 1336-653
[2] Odbor CO a krízového riadenia: Vyhodnotenie povodňových záchranných prác v územnej pôsobnosti Obvodného úradu Prešov počas povodní máj – august 2010, Obvodný úrad v Prešove, 2010
[3] MIKA, V. T.: Bezpečnostné rizika a nové výzvy krízového manažmentu, Krízový manažment – Crisis Management, Vedecký odborný časopis FŠI ŽU, ročník 3, číslo 2, 2004, s.85-90. ISSN 1336-0019.
[4] HÁLEK, V.: Krizový management – teorie a praxe, Donau Media, s. r. o., Bratislava, 2008. ISBN 978-80-89364-00-8.
[5] TEJ, J.: Public administration – specific space of the crisis solving. In: Riešenie krízových situácií v špecifickom prostredí. Slovenská akadémia pôdohospodárskych vied, Nitra, 2006, s. 154-158. ISBN 80-89162-24-X. [6] HORÁK, R. a kol.: Průvodce krizovým plánováním pro veřejnou správu. Linde Praha, 2011, 456 s. ISBN 978-80-7201-827-7